稀土作为一种不可再生的战略资源，是改造提升传统产业、培育壮大新兴产业的关键战略性基础材料[1]，对中国和世界高科技产业来说具有重要的战略价值。当前，随着贸易保护主义的抬头，稀土贸易这一经济议题已经逐渐被政治化。我国一旦对稀土出口进行政策性调整，国际上就会提出异议。为了更好地维护国家利益，促进稀土产业可持续发展，开展稀土出口管制问题的研究具有重要的现实意义。
围绕稀土出口管制问题，国内外学者分别从不同的视角进行了卓有成效的研究。周晓唯等[2]运用经济学方法，通过利益分析来衡量国家政策调整的效果；陈斌彬[3]、丁锐洁[4]和杨建东[5]以WTO“稀土案”为例，探讨了破解我国出口管制措施在体制下遭遇的法律困境；杨文兰[6]和Mancheri[7]从博弈视角出发提出了在制定稀土出口管制政策时应注重规避规则、增强突破“围堵”的能力；Christopher[8]基于全球链视角对国际上现行的各种贸易出口管制政策及其影响进行了探讨；朱学红等[1]、Poosiri-pinyo等[9]和Zhang等[10]分别运用拓展的SMR模型、PTM模型和勒纳指数对稀土出口管制政策的效果进行探究；于左等[11]和刘伟[12]结合发达国家稀土价格形成机制与政策经验，提出了增强中国稀土出口定价权的政策思路与建议；杨小娟[13]运用“牛鞭效应”理论推导出我国稀土出口管制措施，虽然有效地改善了稀土出口的价格劣势，但是也造成了内外贸易政策的一致性问题。由此可见，目前关于稀土出口管制的研究，更多地关注稀土出口管制政策本身的问题及其改进措施，疏于系统性探讨稀土出口管制对产业发展和国家利益的影响。2019年5月，习近平总书记对赣州稀土产业发展和企业经营等情况进行了考察，体现了国家对稀土资源开发利用的高度重视。我国稀土产业如何由资源优势转变为发展优势，如何更好地保障稀土产业链安全和维护国家利益，对我国稀土产业发展提出了新挑战。管制经济学融合了经济性管制理论和社会性管制理论，可以很好地分析稀土出口所带来的利益失衡和产业可持续发展问题。鉴于此，本研究运用管制经济学的相关理论和方法探讨了我国稀土出口的管制问题，为增强公众对稀土资源的全面认识、保障稀土产业安全和维护公共利益提供了决策依据，同时在目前贸易摩擦不确定性增强和全球市场避险需求增加的大背景下，本研究对黄金及贵金属等关键矿产资源的出口管制也具有借鉴意义。
1 我国稀土出口管制的演变历程
通过梳理我国稀土出口的发展模式与相关管制政策的演变历程，查阅商务部、国家统计局等相关部门公布的调查数据，将我国自改革开放以来稀土出口管制的脉络大致划分为3个阶段，分别是自由放任阶段（1978~1998年）、严格管制阶段（1998~2014年）和全面管制阶段（2014年至今），各阶段的稀土出口管制状况如图1所示。
图1
1.1 自由放任阶段（1978~1998年）
自改革开放以来，我国稀土产业迅猛发展，稀土开采、冶炼和出口等规模不断扩大。但长期以来，由于我国对稀土资源的国家战略价值与社会价值等认识不到位，稀土资源出口处于粗放的发展模式，表现在：相关政策不健全，社会力量薄弱，片面追求经济效益，忽略生态、社会等效益，忽视社会公众的利益诉求，在国际稀土市场上缺乏话语权。
在自由放任阶段，尽管国家大力推广稀土资源开发出口，但并未出台比较健全的管制政策，缺乏政府监管，也未出现相对独立的民间协会，几乎没有社会性监管，社会公众的稀土开发出口保护意识严重缺失。我国稀土资源储量占据世界第一，随着开采、冶炼技术的进步和国际稀土市场需求的刺激，我国稀土出口量逐年增加，在资源地众多中小型企业如雨后春笋般冒出，稀土行业市场集中度低，同行业竞争极为激烈，缺乏规模经济效益，市场力量难以发挥应有的作用。此外，由于该时期我国稀土企业深加工技术不完善，自主创新能力较弱，稀土储量优势没有转化为价格优势，产品价格低廉，经济效益低下。
1.2 严格管制阶段（1998~2014年）
长期高强度的开发出口，使得我国稀土资源快速消耗，生态环境问题日益突出，各类社会矛盾日趋尖锐。针对我国稀土出口现状，1998年起我国对稀土出口进行严格管制。在这一时期，公众的法律、安全和环保意识逐渐明晰，国家逐渐出台一系列稀土出口管制政策，并初步营造出我国稀土出口产业发展所需的国内市场环境，但社会力量发展依旧缓慢，稀土资源价值未完全发挥，行业投机行为积习难改，引发国际经贸争议。
最具代表性的是1998年我国为规范稀土资源出口实施“配额制”。之后我国又陆续出台了部分管制政策：禁止外商在我国建立稀土开采企业的规定，对部分稀土出口产品征收关税，将稀土列入国家重组战略的目录，限制稀土等部分原材料的出口等。但经过十多年的发展，“配额制”本身的弊端逐渐显露，这种管制稀土资源出口的政策也使我国在国际社会中被频频发难[14]，美国、欧盟等西方稀土应用大国反应尤为强烈，并于2012年3月向WTO提起了贸易申诉，裁定我国出口管制措施违规[15,16]，当前稀土出口管制始终是我国与西方稀土应用大国之间经贸争议的焦点[17]。严格的管制政策却没有带来预期的管制效果。稀土开采出口企业与个体的法律意识还停留在初级阶段，没有转化为自律行为，公众对稀土出口也未体现出外部监督意识。我国稀土行业协会于2012年才刚刚成立，对全行业的影响力也相对有限。稀土出口产品的资源价值未能完全体现，以中低端为主、高端产品较少，稀土资源的商业、社会等价值远未发挥出来。另一方面，稀土行业投机行为积习难改，部分企业擅长抓住政策上的漏洞，没有稀土开采资质的小公司或个人盗采问题时有发生，违法、违规行为屡禁不止。部分企业与当地政府合谋，掠夺式开挖、非法走私稀土矿藏。
1.3 全面管制阶段（2014年至今）
随着世界经济的飞速发展，尤其是高新技术产业的巨大进步，稀土资源在国际经济社会中的重要性不断提高。自2014年“稀土案”以我国败诉落下帷幕以来，为更好地调整稀土行业政策、促进稀土资源的合理开发利用，我国开始对稀土资源出口进行全面管制。通过逐步调整管制政策，我国稀土行业出口转型步伐加快，高端发展成为核心，国家管控、市场调控和社会监督“三位联动”的稀土出口管制体系逐步建立。
2014年7月31日，我国正式启动稀土收储（国储）并实施稀土出口许可证管理制度。“配额制”被出口许可证管理制度取而代之。近年来，政府不断强调要加快稀土行业的产业结构转型升级，社会共建可持续发展之路。稀土出口问题已经被纳入稀土全行业政策、规划和管理之中。党的十八大以来，我国确定了大力推进生态文明建设的战略决策，对稀土出口的管制包含生态环境保护和利益补偿等多个方面。
2019年5月20日，习近平总书记考察了赣州市稀土产业发展情况，随后国家发展和改革委员会相关司局就稀土产业问题接连召开了3次会议，针对稀土环保、稀土产业链和稀土高阶发展进行了探讨，稀土产业有可能出现新阶段的政策规范。社会公众可以通过微博、微信等新社交媒体渠道监督稀土企业的开采、开发。稀土行业协会等民间组织经过近10年的发展也已经初具规模，在协调国家管制与稀土出口企业、个人间的冲突方面起到越来越重要的作用。国家与社会公众对稀土出口管制的需求不断增强，市场环境也得到进一步优化。
总的来看，我国稀土出口政策随着内外部环境的变化和人们对稀土认识程度的变化而在不断调整，在一定程度上控制了我国稀土出口量，推动了稀土行业的转型发展，但对于在管制过程中如何维护国家安全、保障社会公众的利益以及平衡多方权益，现有政策中有待进一步细化和落实。
2 我国稀土出口管制研究的理论视域
2.1 稀土出口管制经济学的适应性分析
以庇古为代表的“公共利益”理论的核心是公众利益最大化，认为政府管制能够减轻市场失灵导致的福利损失，实现公众利益的最大化[24]。由于经济活动领域的价格、信息不对称和垄断性等对国家战略安全和社会公共利益产生影响，需要经济性管制；为了消除经济活动对社会公众健康、安全和生态环境等的影响，需要社会性管制。政府对相关行业进行管制是出于公共利益的目的，是融入国家战略与保障社会公平公正的重要手段。
经济活动中环境生态破坏等负外部性的消除、部门与私人利益的平衡、产业升级的需要以及拥有市场话语权等是政府管制的主要需求。运用管制经济学的“外部性”、“部门利益”和“激励性”管制理论可以有效解释这类需求。根据“外部性”管制理论，私人（企业）的经济活动可能对外部产生影响[25]，但对于政府管制来说，更多的是针对所引发的负外部性问题。根据“部门利益”管制理论，政府管制方与被管制的企业利益是相关联的。在经济活动中，政府官员追求政绩、企业追求利润，政府在经济活动中运用相关权力为企业或个人服务来达到双方利益的平衡，忽视或损害社会公众利益。根据“激励性”管制理论，通过给予受管制行业企业、个人和组织等激励政策，可以使相关行业提高内部效率、焕发出新的活力，消除经济活动中的信息不对称性，增强全行业的竞争力。“公共利益”管制理论、“外部性”管制理论、“部门利益”管制理论和“激励性”管制理论在不断发展的过程中走向了“范式的融合”（图2）。
图2
图2
管制经济学的适应性分析框架
Fig.2
Adaptability analysis framework of regulatory economics
以管制经济学相关理论为基础，借鉴相关研究及实际情况，构建我国稀土资源出口管制的适应性分析框架。以维护社会公共利益为核心，运用“外部性”管制理论分析我国稀土出口引发的众多外部性问题；运用“部门利益”管制理论分析我国稀土出口过程中公共部门、企业集团与社会公众之间的利益关系；运用“激励性”管制理论分析我国稀土资源出口过程中的道德风险、竞争不足和创新发展等问题。
根据目前国际稀土产业发展趋势和现行的国际稀土贸易规则，稀土产业全球化和多元化格局已初见端倪，但当前WTO对自然资源出口的管制条款相对较少，有规定也主要体现在GATT1994（关税与贸易总协定）第20条款中。根据条款，在正常情况下，非关税或数量限制出口是被禁止的，但也规定一些例外原则以实现可持续发展目标。以维护社会公共利益为核心，“外部性”、“部门利益”和“激励性”管制相融合的管制经济学分析框架与现行的国际贸易规则相适应。根据“外部性”管制理论，对我国稀土出口管制可以被视为在宽泛的环境保护体系范围内，保障社会公众的健康安全，保护资源地动、植物的生物多样性，保护环境助力生态恢复，是与GATT1994第20条b项范围的解释“越来越考虑环境因素”[26]相适应的。对稀土出口进行管制，有利于实现稀土行业的清洁健康发展，对减少环境污染有着重要的贡献。根据“部门利益”管制理论，采取遏制私挖乱采、贱卖资源、关停中小稀土企业、稀土开采权集中、严格限制生产规模等管制措施都是为了调整私人部门与公共部门的利益，凸显公共利益；在消费端注重稀土资源的下游高端运用，提高稀土资源利用效率，减少稀土资源消耗量等管制措施是为了平衡稀土部门与其他部门的利益冲突。这说明“部门利益”管制理论中管制措施适应于GATT1994第20条g项规定的“与国内限制生产或消费的措施相配合”。根据“激励性”管制理论，稀土出口管制并不是为了抬高价格、追求经济利益而不出口、不交易，而是为了着力解决稀土产业发展中存在的问题，是为了稀土产业发展能够更加绿色化、高端化和集群化。激励产业发展不是限制国际贸易，而是为了促进产业更好的发展，这与GATT 1994帽子条款“不是国际贸易的变相限制”相适应。
综上所述，管制经济学理论可以有效揭示我国稀土出口管制发展的规律，探寻我国对稀土出口进行管制过程中存在的问题，同时，以管制经济学理论为指导的稀土出口管制分析思路与现行的国际贸易规则相适应，可以用来探讨我国稀土出口管制问题。
2.2 我国稀土出口的管制经济学范式分析
从管制经济学研究范式的视域分析，我国对稀土出口进行管制是政府行政机构直接干预微观经济活动的方式，这不仅是政府的经济管理活动，也是政府的一种特殊行政管理活动，是政府克服市场失灵的一种治理机制。政府对我国稀土出口管制的核心是提高稀土资源配置的效率，并保证在开采出口过程中社会公共利益不受侵害。
政府管制与市场机制在调节经济活动中起到相互替代的作用[27]，我国稀土出口的市场机制与政府管制相互补充，共同调控稀土出口市场机制内在的问题。我国对稀土出口进行管制是源于保证公共利益而制定的规则，是融入国家发展战略的重要手段，是为了消除我国稀土开发出口带来的价格、质量和破坏性竞争等对社会公共利益产生的负面影响。
根据“外部性”管制理论，稀土资源在出口过程中会引发生态环境污染、开发风险安全隐患、开发地公众卫生健康等众多负外部性问题。我国稀土出口占世界稀土出口市场的最大份额，大规模的开采出口在给社会带来巨大净福利收益的同时，对资源地人文、气候和土壤等各种资源都有不同程度的污染，无节制的开采出口会带来严重的负外部性影响[28]。外加盗采现象屡禁不止、对生产开采安全不重视等原因，使得稀土产业的环境成本较高、开发风险安全隐患较高，严重损害社会公众利益。因此，如何处理好稀土开发与公共利益之间的关系，减少产业的负外部性问题，是我国政府对稀土产业进行管制的重点。
根据“部门利益”管制理论，由于稀土开发出口高利润的原因，政府官员与开发企业、不法商人等相互勾结，对稀土资源进行掠夺式开采，一味追求稀土资源开发出口的经济效益，忽视其他诸如生态、文化等社会效益，势必会导致私人利益与公众利益之间的直接冲突。通过对稀土产业进行管制来平衡公共部门与私人之间的利益，在管制政策具体实行过程中，政府官员可能由于政绩的需要对稀土资源出口“睁一只眼闭一只眼”，使得在我国稀土出口过程中很容易发生政府与出口企业之间出现潜在的互动关系。
根据“激励性”管制理论，引导我国稀土产业的创新是政府管制的一个重要方面。技术创新可以驱动稀土产业升级，一方面表现在稀土产业自身结构的不断调整优化与均衡发展，另一方面表现在政府管制的技术化、标准化，产品和服务质量不断提高[29,30]。技术创新可以使稀土产品结构呈现多样化和高级化，从低端走向高端。在我国稀土产业管制中必须要坚持稀土产业创新驱动战略，加大新技术和相关设备的研发投入，提高稀土行业的创新能力，在国际市场上掌握主动权。但是由于稀土产业信息的不对称性，稀土开发出口企业比管制者更加了解成本市场情况，尽管政府努力引导企业在既定的现实成本状态下，按照稀土产业发展标准进行决策，但是相关企业却更加重视自身部门的利益，对我国稀土产业发展的大环境认识把握不够，大部分企业不愿意转型或囿于企业发展实力对加大企业转型升级热情不高。
3 建立和完善我国稀土出口管制体系的基本思路
为促进稀土行业可持续发展，推动行业整体迈入中高端发展领域，基于管制经济学的视角，在保障社会公共利益的前提下，运用“外部性”、“部门利益”和“激励性”管制理论对我国稀土出口管制进行分析，提出建立和完善我国当前稀土出口管制体系的基本思路，即：明晰需求；明确目的；认识管制主体和对象；提出切实可行的管制手段。
我国稀土出口管制体系建立和完善的思路框架具体可分为需求层、指导层、效用层和实施层4个层面。管制体系的需求层包括我国稀土出口管制的外部环境与公众利益需求2个方面；指导层与效用层包括我国稀土出口管制的目的、主体和对象；实践层是指我国稀土出口管制的手段（图3）。
图3
图3
我国稀土出口管制体系建立与完善思路框架
Fig.3
Idea framwork of establishment and perfection of China’s rare earth export control system
3.1 稀土出口管制的需求：满足社会公众利益诉求
市场“无形之手”和政府“有形之手”的相互融合、形成合力，是实现我国稀土出口合理管制的主要方式。我国对稀土出口进行管制首先要满足社会公众利益诉求，这也是管制需要解决的主要问题。社会公众利益诉求包括3个方面：（1）需要通过政府管制来规避或减轻由于稀土开发出口导致的福利损失，例如耕地补偿、财权补偿和生态补偿等；（2）需要通过政府管制来提升社会的信任水平，社会信任水平越高，社会问题出现的频率和密度就会越低，例如稀土出口中出现的政府腐败、政策执行不到位和执法力度不强等，都是影响社会信任水平的因素；（3）需要通过政府管制来改变我国稀土出口的现状，促进稀土产业绿色、高端、集约化发展，提升产品的科技技术含量，在国际市场上获取主动权。
3.2 稀土出口管制的目的：保障国家安全与社会公众利益
根据近20年来我国稀土出口政策的变化情况，得出我国稀土出口管制的目的主要是出于国家安全、外交政策等非经济利益的考虑，确保社会公众利益最大化。稀土作为发展新兴产业的关键战略性基础材料，从掠夺式开发出口到我国对稀土资源全行业进行管制，最终是为了维护我国国家战略安全与社会公众的核心利益，促进社会资源分配效率的提高。另外，对我国稀土出口管制，还可以促进相关企业提高自身的生产和经营效率，营造和谐共进的营商环境。
3.3 稀土出口管制的主体：以政府管制为核心的多元化管制主体
以政府管制为核心的多元化管制主体是完善我国稀土出口管制体系的有力途径之一。伴随着公众参与各类经济性活动的普遍性、多样性越来越高，区别于传统的单一主体（政府）管制体系，当前我国稀土出口管制体系的主体应由单一主体转变为政府管制为核心、社会公众广泛参与的多主体管制体系。以政府管制为核心，就是以稀土行业行政主管部门为主，各类执法部门相互协调的政府管制模式。社会广泛参与，即在我国稀土出口管制中，非政府的稀土产业协会、企业组织及社会公众等多元主体广泛参与到稀土出口管制中。这种管制体系既可以充分发挥政府的主导作用，又可以发挥企业自身和民间协会等非政府组织的自律作用，以及广大社会群体的舆论监督作用，政府、企业、非政府组织和社会公众等多元管制主体互为补充，提升了我国稀土出口管制的整体效能和管制效果。
3.4 稀土出口管制的对象：与稀土行业相关的个体、企业和产业链
在管制的对象上，应对与稀土全行业相关的所有个体、组织（包括政府）和整个产业链进行管制。稀土出口产业链是一个包含从稀土开采、原材料生产加工、商品运输到最终稀土相关商品销售的纵向产业链条，因此，仅仅对稀土出口一个方面进行管制，不利于开展稀土资源全行业的生产秩序整顿。对稀土行业中的企业管制包括稀土开发出口企业员工和与之有业务往来关系的个人、组织或与稀土开发企业存在管制契约关系的个人、组织。通过政府对稀土出口的全部企业、生产环节进行管制，使无资质的开发企业和违法走私现象无处藏身，彻底斩断稀土出口全行业的“黑色”产业链。与此同时，应支持稀土行业科技进步，坚持稀土产业创新驱动战略，加大新技术和相关设备的研发投入，提高稀土行业的创新能力，形成全产业链竞争优势。
3.5 稀土出口管制的手段：以相关法律为核心、经济管制与社会性管制相结合
稀土出口管制必须依法进行。目前，我国稀土出口管制的法律相对较少，已颁布的法律、法规及规章制度缺乏系统性和完整性，对于多元主体参与稀土出口管制还缺乏制度依据和保障。因此，加快制定稀土出口管制专项法律是当务之急。在我国具体实施稀土出口管制的过程中，首先要依法对稀土出口进行管制，其次要注重管制过程中“社会性管制”与“经济性管制”相结合。目前，我国对稀土出口管制主要运用价格、产量、激励等经济性管制手段，以环境保护、防止灾害等为目的社会性管制手段较少甚至缺失，这种单一管制手段并不利于对我国稀土出口进行全面的监督与监管。对于我国稀土出口市场管制应在建立完善的法律政策的基础上，细化经济性管制与社会性管制的范围与力度，在充分维护社会公众的权益基础上，投入大量资金在高附加值产品的技术研发上，积极探索新技术，推动稀土产业转型升级。
4 结语
我国稀土出口管制体系的建设需要在国家利益、公共利益、部门利益和社会公众利益等之间寻求平衡。如何在符合国家稀土发展战略的前提下，协调我国稀土出口与不同利益相关者之间的利益冲突，是我国对稀土资源进行出口管制必须解决的问题。建立和完善我国稀土出口管制体系需要明晰我国稀土出口管制的需求、明确我国稀土出口管制的目的、认识我国稀土出口管制的主体和对象并提出切实可行的我国稀土出口管制手段。但值得注意的是，对我国稀土出口进行管制或将在中短期内对我国稀土产业部门和就业产生消极影响，需要在政府引导下采取统一行动平衡不同部门利益，以减缓由于稀土管制带来的社会影响。
http://www.goldsci.ac.cn/article/2020/1005-2518/1005-2518-2020-28-3-391.shtml
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